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現代意義的住房保障是伴隨著(zhù)工業(yè)化和城市化進(jìn)程而逐步形成的。工業(yè)革命的起源地——英國在19世紀末頒布實(shí)施《工人階級住房法》，授予地方政府占有土地，建造或改造一些適合工人階級居住的住房，成為現代住房保障的起點(diǎn)。之后，西方國家普遍結合自身的傳統、國情和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況，不斷發(fā)展和調整住房保障舉措，由此而形成了豐富多樣的住房保障體系。

作為一種重要的制度安排，各國住房保障體系的構建和發(fā)展一直面臨政治、經(jīng)濟和社會(huì )等不同維度的權衡。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的變遷，在不同時(shí)期引導各國權衡利弊的理念和思想也發(fā)生了演變。通過(guò)梳理住房保障政策思路的發(fā)展脈絡(luò )，既可以更加深入地了解西方國家建設住房保障體系的歷史軌跡和共性因素，也有益于探索和推動(dòng)中國住房保障體系的發(fā)展。

1  概念與框架

在分析國外的住房保障體系之前，有必要對“保障性住房”這個(gè)基本概念做一點(diǎn)說(shuō)明。目前，“保障性住房”一般被譯為affordable housing，而中文學(xué)術(shù)界又通常將affordable housing譯為“經(jīng)濟適用房”。在英語(yǔ)文獻中，相關(guān)的概念有social housing(社會(huì )住房)、public housing(公共住房)、subsidized housing(“補貼型住房”)等。

“社會(huì )住房”是指政府或非政府組織以?xún)?yōu)惠的價(jià)格向公眾出租的住房，其特點(diǎn)在于三個(gè)方面：一是主體既包括政府部門(mén)，也包括非政府組織，有些國家甚至還擴展到包括私人企業(yè)和房主；二是出租價(jià)格通常低于市場(chǎng)租金；三是主要用于出租。

“公共住房”是指政府以?xún)?yōu)惠價(jià)格向公眾提供的住房。相比社會(huì )住房，它的特點(diǎn)在于主體限定為政府部門(mén)，另外既有租賃型住房，也有用于出售住房。“補貼型住房”則泛指享受過(guò)各種公共補貼或資助的住房。

但無(wú)論是公共住房、社會(huì )住房，還是補貼型住房，都是不同國家在不同時(shí)期，在一定的政策環(huán)境下以緩解城市中低收入家庭住房困難問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)中央政府或地方政府以各種干預手段形成的住房政策或住房計劃下的產(chǎn)物。所以，盡管內涵和外延有所差異，但主要目的較為接近，都是為了緩解中低收入群體住房困難問(wèn)題。

盡管相對抽象，但指導住房保障體系建設和發(fā)展的主要思路是對每個(gè)時(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展突出矛盾和主要問(wèn)題的回應，因而政策指導思想的發(fā)展和演進(jìn)來(lái)自于實(shí)踐的推進(jìn)。沿著(zhù)這條脈絡(luò )，可以粗略地將西方國家建設住房保障體系的政策思路歸納為三個(gè)關(guān)鍵詞：穩定、福利、權利；也可以將不同時(shí)期的政策思路所回應的問(wèn)題歸納為三個(gè)方面：穩定與發(fā)展、福利與效率、權利與責任(見(jiàn)表1)。

表1：住房保障政策思路的變遷

2  穩定與發(fā)展

在工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)的時(shí)期，西方國家面臨產(chǎn)業(yè)工人規模迅速擴大、城市住房資源相對不足、工人階級住房條件較差等問(wèn)題。恩格斯(1995)在《論住宅問(wèn)題》中就寫(xiě)道：“一個(gè)古老的文明國家像這樣從工廠(chǎng)手工業(yè)和小生產(chǎn)向大工業(yè)過(guò)渡，并且這個(gè)過(guò)渡還由于情況極其順利而加速的時(shí)期，多半也就是‘住房短缺’的時(shí)期。一方面，大批農村工人突然被吸引到發(fā)展為工業(yè)中心的大城市里來(lái)；另一方面，這些老城市的布局已經(jīng)不適合新的大工業(yè)的條件和與此相應的交通；街道在加寬，新的街道在開(kāi)辟，鐵路穿過(guò)市內。正當工人成群涌入城市的時(shí)候，工人住房卻在大批拆除。于是就突然出現了工人以及以工人為主顧的小商人和小手工業(yè)者的住房短缺”。

大量產(chǎn)業(yè)工人面臨住房問(wèn)題，會(huì )從幾個(gè)方面影響到經(jīng)濟社會(huì )的健康發(fā)展。

第一，因為衛生狀況不佳影響產(chǎn)業(yè)工人的身體健康，從而降低工作效率。“歐洲工業(yè)化最早的英國對于住宅問(wèn)題起先的認識是住房密度太高，衛生狀況惡劣帶來(lái)勞動(dòng)力疾病、火災等影響勞動(dòng)力數量和質(zhì)量的問(wèn)題。因此，在1868年，英國將鏟除不良住宅的權限授予了地方醫務(wù)官，1875年強制購入不良住宅，并直接將鏟除貧民窟的權限給予地方當局”(余南平，2009)。“為了維護社區的公共衛生，住房改革者認為政府應該予以干預，即便一些反對政府擴張的人士也支持這一論證。Shaftesbury進(jìn)一步提出，為了保護人民，可以將部分人的私有財產(chǎn)權置之不顧，即：人民的幸福是至高無(wú)上的法律(Salus populi suprema lex est)”(Bullock；Read，2010)。

第二，因為住房質(zhì)量不佳影響安全防范，從而危及城市的安全運行。英國曾在17世紀經(jīng)歷過(guò)號稱(chēng)史上最嚴重的倫敦大火，因而面對產(chǎn)業(yè)工人破陋不堪的住房，許多有識之士都呼吁要從安全防范的角度改善住房質(zhì)量。新加坡也有類(lèi)似經(jīng)歷。1961年在河水一帶發(fā)生的一場(chǎng)大火災，摧毀了數以千計的住房，造成16000人無(wú)家可歸。成立于1960年的新加坡建屋發(fā)展局就從興建災民家園開(kāi)始為低收入者提供廉價(jià)住房。“在美國，住房政策的最早實(shí)例似乎與火災威脅有關(guān)。基于芝加哥火災引發(fā)的大災難，各級政府都試圖減少類(lèi)似災害”(格萊澤等，2012)。

第三，因為住房資源分配差距過(guò)大影響社會(huì )心態(tài)，從而危及社會(huì )穩定。美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓(1988)曾提出一個(gè)較為著(zhù)名的判斷：“現代性孕育著(zhù)穩定，而現代化過(guò)程卻滋生著(zhù)動(dòng)亂”。他的理由是，“處于現代化之中的國家的政治動(dòng)亂在很大程度上是渴望和指望之間差距的效應，而這一差距是渴望升級造成的，這一點(diǎn)在現代化早期階段尤其如此”。亨廷頓做出如此分析的經(jīng)驗素材大部分來(lái)自于西方國家的經(jīng)歷。在現代化初期，因為包括住房在內的各種社會(huì )問(wèn)題，西方國家各種社會(huì )運動(dòng)風(fēng)起云涌，促使各國統治者必須采取一些緩和措施。正如英國前首相迪斯累利所言：“茅屋里沒(méi)有幸福，宮殿也不得安寧”(The palace is not safe when the cottage is not happy)(張群，2009)。美國前總統赫伯特·克拉克·胡佛在1931年提出：“沒(méi)有什么東西比住房對人們的幸福和社會(huì )的安定更加重要”(杜蒙德，1984)。

在工業(yè)化初期，為了緩和因產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展而形成的階級對抗壓力，西方國家先后采取了一些住房保障的措施，包括建造適合產(chǎn)業(yè)工人的住房、修繕和改造破陋住房等。但在這個(gè)階段，住房保障尚未形成“體系”，所采取的措施也只是出于一種工具性的目的，即促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護社會(huì )穩定。

3  福利與效率

隨著(zhù)工業(yè)化和城市化不斷深入推進(jìn)，西方國家在前一階段所采取住房保障措施與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新情況和新形勢不再相適應，主要有幾個(gè)背景條件。第一，現代民族國家(nationstate)的建設。相比以往的城邦國家和王朝國家，民族國家更加注重對公民訴求予以回應的政治責任。第二，兩次世界大戰對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展理念的影響。戰爭的巨大破壞力使更多的工業(yè)化國家接受運用社會(huì )福利調節資本主義社會(huì )內在矛盾的施政理念，由此而形成了福利國家的浪潮。

一般而言，福利國家是指國家承擔保障其公民享有某些基本福利的責任。在主要內容方面，住房、社會(huì )保障、醫療和教育被視為福利國家的四大支柱(Kemeny，2001)。但相比其他三大支柱，圍繞住房保障的爭論，無(wú)論是在學(xué)術(shù)上，還是在實(shí)踐中，都更為激烈。比如，Torgersen(1987)認為“住房是福利國家中一根搖晃的支柱”，而Tony Fahey和Michelle Norris(2009)則提出，住房保障是西方福利國家最關(guān)鍵的政策內容。

在福利視野中，有關(guān)住房保障的爭論主要圍繞三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)：政府是否應該提供住房保障；政府提供住房保障是否有效率；福利與效率如何平衡。

3.1  鑒于住房市場(chǎng)的特性，政府應該通過(guò)提供住房保障來(lái)調節和管控住房市場(chǎng)

福利經(jīng)濟學(xué)是尋求最大社會(huì )經(jīng)濟福利的經(jīng)濟理論體系，它主要研究如何進(jìn)行資源配置以提高效率，如何進(jìn)行收入分配以實(shí)現公平，以及如何進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì )福利。福利經(jīng)濟學(xué)有兩條著(zhù)名的定理：每一競爭性經(jīng)濟都是帕累托效率的；給定適當的初始再分配，每一帕累托效率資源配置都可通過(guò)競爭性市場(chǎng)機制來(lái)實(shí)現(斯蒂格利茨，2005)。但是，現代經(jīng)濟科學(xué)在研究中發(fā)現，福利經(jīng)濟學(xué)兩條定理得以實(shí)現，至少應符合以下條件：市場(chǎng)是完全競爭市場(chǎng)；產(chǎn)品不是公共物品：沒(méi)有外部性；完全市場(chǎng)(提供所有的產(chǎn)品和服務(wù)，且提供的成本低于個(gè)人的意愿支付)；沒(méi)有信息失靈；沒(méi)有失業(yè)和其他宏觀(guān)經(jīng)濟擾動(dòng)。

相比其他商品市場(chǎng)，住房市場(chǎng)通常被認為是一個(gè)典型的不完備市場(chǎng)。有研究者從商品的異質(zhì)性、買(mǎi)賣(mài)雙方的壟斷性以及信息不完整性等方面比較了住房市場(chǎng)與普通商品市場(chǎng)之間存在的重大差異(劉洪玉、鄭思齊，2007)。

鑒于住房市場(chǎng)的各種不完備性，以及住房市場(chǎng)出現異常后可能對宏觀(guān)經(jīng)濟帶來(lái)的巨大影響，即便是最崇尚自由經(jīng)濟的政府，也會(huì )通過(guò)各種途徑對住房市場(chǎng)進(jìn)行一定程度的調節和管制。

3.2  政府的積極干預在一定條件下可以促進(jìn)社會(huì )福利

住房是一種特殊的商品，既有私人物品性質(zhì)，又表現出外部性。如果按照經(jīng)濟學(xué)理論中有關(guān)私人物品(private goods)和公共物品(public goods)的區分，一般意義上的住房是典型的私人物品，同時(shí)具有競爭性與排他性之特征。但是，與大多數商品有所不同，住房的生產(chǎn)和消費過(guò)程都存在著(zhù)廣泛的外部性。

首先，由于住房所賴(lài)以依存的土地是共有資源，因而住房的生產(chǎn)過(guò)程會(huì )出現邊際社會(huì )收益低于邊際私人收益的問(wèn)題，亦即負外部性問(wèn)題。自19世紀以來(lái)，主要發(fā)達國家基于自身經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )制度、文化傳統的需要，普遍采取了土地利用管制的措施。“土地利用管制的產(chǎn)生與發(fā)展過(guò)程，是為了控制土地使用過(guò)程中不可避免的外部效應，將其內部化，使每個(gè)土地利用者不僅承擔私人成本，也要承擔自己所造成的社會(huì )成本，從而調節市場(chǎng)自身所無(wú)法解決的矛盾和問(wèn)題”(劉洪玉、鄭思齊，2007)。

其次，由于住房產(chǎn)權是由一系列權利所組成的“權利束”，而且這些不同的權利可以同時(shí)分屬于不同的產(chǎn)權主體，因而產(chǎn)權安排難以解決外部性的問(wèn)題。科斯定理提出，“只要有外部性，所牽涉到的各方就可以聚在一起，進(jìn)行某種安排，借此實(shí)現外部性的內部化和確保效率”(斯蒂格利茨，2005)。但是，姑且不論達成某種安排的交易成本有多高，在權利分割、相互交織的情形下，產(chǎn)權安排的形成、實(shí)施都需要公共部門(mén)的參與。

再次，住房在消費過(guò)程中也會(huì )產(chǎn)生極大的負外部性。比如，過(guò)密、不衛生等惡劣的居住環(huán)境，不僅影響該住戶(hù)的生存環(huán)境，也會(huì )通過(guò)傳染病、犯罪等媒介威脅到周邊住戶(hù)的生活環(huán)境，甚至可能危及整個(gè)城市的經(jīng)濟社會(huì )穩定。

由于住房在生產(chǎn)、交易、消費過(guò)程中都廣泛地存在著(zhù)外部性，市場(chǎng)本身又難以將其完全內部化，因而各國公共部門(mén)都通過(guò)適當方式介入住房市場(chǎng)，以增進(jìn)社會(huì )福利。

3.3  為了平衡福利與效率之間的關(guān)系，政府的積極干預應滿(mǎn)足一些條件

這些條件可以歸納為目標性條件、制度性條件和工具性條件等三大類(lèi)。

首先，政府的積極干預應該致力于維護公共利益。無(wú)論是制定規則，還是設立公共機構，建立行政程序，抑或是直接供給公共服務(wù)和產(chǎn)品，政府都應該將目標限定在維護公共利益，否則政府的積極干預會(huì )產(chǎn)生更大的負面效應。根據住房的外部性特征以及住房市場(chǎng)的不完備性，政府干預的范圍僅限于調控土地資源、明晰產(chǎn)權制度、引導居住行為以及調控住房市場(chǎng)。

其次，政府在制度設計上要盡力避免利益集團的挾持，消除尋租，減少官僚主義。相比企業(yè)等私營(yíng)組織，政府在運行中面臨更多制度性的陷阱，這是公共選擇理論提出“政府失靈”的主要原因所在。因而，政府的積極干預要與政府自身的改革創(chuàng )新同時(shí)推進(jìn)，否則政策本身運行的成本會(huì )高于保障政策所能帶來(lái)的福利改善，最終也難以增加整體社會(huì )福利。

再次，政府的積極干預應不斷探索政策工具，尋找到最具有針對性的有效工具。在不同政策領(lǐng)域，各種政策工具的適用性會(huì )有差異；對于不同政策受眾，各種政策工具的有效性不盡相同；在不同歷史時(shí)期，各種政策工具的效應也不盡一致。因而，只有探索出最具針對性的政策工具，才能真正促進(jìn)社會(huì )福利。

因此，在建設福利國家的進(jìn)程中，西方國家逐步建成了住房保障體系，住房保障成為公民可依法享受的公共服務(wù)。在具體實(shí)踐上，西方國家在這個(gè)階段主要采取新建保障性住房的方式。以美國為例，在1980年之前，公共住房的新建規模都較大，其中1959年的公共住房新建增幅達147.9%，1969年的增幅也有87.5%，而在1949年至1979年的30年間，公共住房的增幅高達600%。直到20世紀90年代，公共住房新建增幅才回落，并在1996年之后出現負增長(cháng)(施瓦茲，2012)。

4  權利與責任

在住房保障作為福利制度建設主要內容的時(shí)期，評判保障的有效性通常采用經(jīng)濟標準，比如是否有效率，是否會(huì )扭曲住房市場(chǎng)，是否應該“去商品化”，等等。住房權的確立和推廣，促成了從政治角度推進(jìn)住房保障體系的發(fā)展。

4.1  住房權的簡(jiǎn)要發(fā)展歷程

1948年通過(guò)的《世界人權宣言》第二十五條規定，人人有權享有為維持他本人以及家屬的健康和福利所必需的生活水準，包括食物、衣著(zhù)、住房、醫療和必要的社會(huì )服務(wù)。盡管只是原則性的規定，但這被視為住房權的核心內容和基本依據。其后，經(jīng)歷逐步推進(jìn)和細化，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會(huì )和文化權利委員會(huì )在1991年就“適足住房權”(right to adequate housing)發(fā)表了著(zhù)名的第4號意見(jiàn)，不僅對適足住房權一詞作出了詳細的闡釋?zhuān)颐鞔_提出了國家對住房權的義務(wù)。到目前為止，全世界有50多個(gè)國家在憲法中規定了住房權(張群，2009)。

4.2  與住房權相對應的國家義務(wù)

在理論研究中，將國家在住房權的責任分解為尊重、保護、促進(jìn)和實(shí)施等四個(gè)部分。尊重住房權包括防止非法驅逐和強迫遷出、防止一切形式的歧視、大眾參與住房決策等；保護住房權包括國內救濟和國際法的國內適用、確保所有群體權利平等、制定承受力基準等；促進(jìn)住房權包括制定國家住房權戰略、確保土地的充足供應等；實(shí)施住房權包括消除、防止和消滅無(wú)家可歸現象，制訂實(shí)際住房最低標準，社會(huì )住房的建造等(王宏哲，2008)。

4.3  與住房權相對應的個(gè)人責任

作為一種福利，人們將住房保障視為一種應得之物，既不會(huì )將其與責任相聯(lián)系，也不會(huì )主動(dòng)地珍惜愛(ài)護住房保障的載體，這造成了幾方面的后果。第一是保障性住房損毀嚴重。米爾頓·弗里德曼曾舉了一個(gè)實(shí)例，圣路易斯的普魯斯·艾爾公共住房工程是一個(gè)占地53英畝的公寓群，其設計曾獲建筑獎，然而它毀壞的速度是如此之快，以至于不得不炸掉一部分，看上去像發(fā)生過(guò)巷戰的地方(弗里德曼等，1982)。第二是居住隔離趨勢不斷加劇，影響社會(huì )融合。第三是社會(huì )排斥現象日趨嚴重，影響社會(huì )發(fā)展。

在權利視角中，住房保障既不是一種恩賜和施舍，也不是用經(jīng)濟理性算計的商品，而是一種與責任相伴隨的權利。國家有責任維護和履行提供住房保障的義務(wù)，個(gè)人也有責任維護和使用好住房保障的載體。所以，從20世紀90年代以來(lái)，圍繞社會(huì )融合、保障對象的社區參與和融入社會(huì )等主題，不少?lài)也扇×艘幌盗信e措，這與福利時(shí)代的政策有著(zhù)較明顯的差異。比如，美國的相關(guān)法律規定，作為承租條件，除特殊情況(主要包括年齡過(guò)小或過(guò)大、殘障人士、參加提高就業(yè)能力的學(xué)習和培訓、服兵役、懷孕等)以外的所有公共住房居民每個(gè)月必須參加8小時(shí)的社區服務(wù)。德國則規定，申請社會(huì )住房(相當于中國的公租房)的人必須參加社會(huì )服務(wù)(如助老、助殘、社區衛生保潔、社區保安等)，而且只有達到一定的積分點(diǎn)數(相當于參加服務(wù)的小時(shí)數)才有資格申請社會(huì )住房。

5  結論與啟示

隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的變遷，指導西方國家推動(dòng)住房保障體系發(fā)展和設計相關(guān)政策的思路經(jīng)歷了演變：在工業(yè)化初期，大量無(wú)產(chǎn)階級無(wú)房可住或居住簡(jiǎn)陋所帶來(lái)的穩定與發(fā)展問(wèn)題較為突出，西方國家主要采取集中安置產(chǎn)業(yè)工人的方式提供住房服務(wù)；二戰結束后建設福利國家的時(shí)期，各種社會(huì )保障所引發(fā)的福利與效率爭論較為激烈，較多國家主要采取大規模新建保障性住房的方式提供住房福利；20世紀90年代以來(lái)，住房保障衍生了諸多社會(huì )問(wèn)題，權利與責任成為爭議焦點(diǎn)，西方國家更加強調政府和保障對象雙方的責任，在具體方式上則主要采取貨幣補貼、混合居住等手段。

結合中國探索住房保障體系建設的進(jìn)程，有以下三方面的啟示。

第一，注重體系建設，逐步調整完善。從前面的分析可以看到，幾個(gè)西方國家是經(jīng)歷了幾十年甚至上百年才逐步建立起適應各自國家的傳統和實(shí)際情況的住房保障體系。在這個(gè)過(guò)程中，不少?lài)乙沧吡艘恍澛罚行﹪視r(shí)至今日仍在反思和調整。作為一個(gè)后發(fā)國家，我們要在二十年左右的時(shí)間里建成住房保障體系，肯定要面臨巨大的挑戰。而要很好地應對這些挑戰，必須注重體系建設，切忌零敲碎打。盡管無(wú)法全面準確地設計出一個(gè)最優(yōu)的體系方案，有些問(wèn)題的解決也需要逐步推進(jìn)，但對一些基礎問(wèn)題的思考和判斷應有系統性。

第二，重視基礎工作。幾個(gè)西方國家的發(fā)展經(jīng)歷表明，一些基礎工作的完成是完善住房保障體系的前提，其中包括立法和規劃，也包括住房普查或調查。美國是每?jì)赡觊_(kāi)展一次住房調查，每五年開(kāi)展一次住房普查，英國、德國和日本都是每五年開(kāi)展一次住房普查。從這個(gè)角度看，我們很有必要探索建立起動(dòng)態(tài)化、制度化的住房普查機制，否則很多政策制定和調整都面臨側重定性研判、缺乏定量分析的問(wèn)題。

第三，運行機制的核心是處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。幾個(gè)西方國家的經(jīng)歷表明，完善的住房保障體系既不是政府大包大攬，也不是政府完全退出。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展變遷，在有些問(wèn)題上形成了基本共識，比如政府不僅應該直面住房問(wèn)題，而且有義務(wù)承擔住房保障的責任。在具體的運行模式上，幾個(gè)西方國家目前普遍形成了政府指導、市場(chǎng)運作的模式。這是由于這些國家已經(jīng)走過(guò)了住房短缺的發(fā)展階段，另外社會(huì )機構和市場(chǎng)主體發(fā)育較健全，政府具備適當后退一步的條件。對于當前中國的住房保障體系建設而言，一方面政府應該掌握一定規模的住房保障實(shí)物量，另一方面要逐步加強政府指導和政策引導的功能，其中就包括培育從事和開(kāi)展住房保障工作的社會(huì )組織和市場(chǎng)主體。